Silencio en Argentina en Argentina

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Definición de Silencio

Según el concepto de Silencio que brinda el Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales de Manuel Ossorio, Silencio hace referencia a lo siguiente:

Falta de ruido, que se impone a veces por descanso público o recuperación de enfermos.

Concepto Alternativo de Silencio

Abstención de hablar, que no favorece en principio a los sospechosos y que puede perjudicar a las partes en la confesión judicial.

Concepto Alternativo de Silencio

Falta de noticias de un ausente, que lleva a configurar un estado de consecuencias jurídicas si se prolonga.

Concepto Alternativo de Silencio

Desestimación tácita en lo administrativo, sin más que el transcurso del tiempo sin resolver o proveer.

Negativa por Silencio en el Derecho Administrativo

Visión General

La reforma de la Constitución Nacional de 1994 ha puesto en crisis gran parte de las categorías del Derecho Administrativo. En el caso del “silencio o ambigüedad de la Administración”, art. 10 del decreto-ley 19.549 en el orden nacional y 18 de la ley rionegrina 2.938, las dudas sobre su validez se vieron potenciadas en el nuevo escenario posterior a la citada reforma constitucional. En especial, en este trabajo, intentaremos abordar la cuestión del silencio de la Administración ante una concreta petición de un habitante, con su vinculación con el instituto del agotamiento de la instancia administrativa por vía de los recursos administrativos.

En otras palabras, sostenemos que a tenor de una adecuada hermeneutica del orden jurídico rionegrino, condicionado por el bloque federal de constitucionalidad, que a su vez, se halla integrado al sistema internacional de los derechos humanos, el peticionante en el ejemplo dado, no está obligado a transitar por la vía de los recursos administrativos a efectos de agotar la instancia, pues no se encuentra frente a declaración alguna de la Administración, susceptible de ser recurrida en los términos de los arts. 88, 91, 93, 95 y concordantes de la ley 2.938. Lo que no implica, que el particular no pueda optar por exigir un pronunciamiento expreso de la Administración en orden a la obligación que esta última tiene de expedirse. En tal sentido, se destaca un voto en disidencia del Juez del Superior Tribunal de Justicia, Dr. Víctor Sodero Nieva, que preanuncia tal vez, la posibilidad del cambio de jurisprudencia, ello en adecuación del marco constitucional e internacional.

Introducción

La reforma de la Constitución Nacional de 1994 ha puesto en crisis gran parte de las categorías del Derecho Administrativo ii, disciplina que en su conformación en el país fue incorporando, por vía de la influencia del derecho administrativo francés, ciertas instituciones (como la presunción de legitimidad del acto administrativo, la ejecutividad y ejecutoriedad del acto administrativo, el agotamiento de la instancia administrativa, los plazos de caducidad, la presunción de negativa por silencio, etc.), que para ciertas interpretaciones entraban en tensión con nuestro histórico régimen constitucional federal, (Constitución de 1853-1860), en especial, con el principio judicialista que informa a nuestra carta magna.iii

Con la construcción de un bloque de constitucionalidad federal, en el que se integran los tratados internacionales de derechos humanos, art. 75 inciso 22, C.N., varios de los citados institutos deben ser analizados a partir de este nuevo orden jurídico, informado por un monismo garantista, en el que las reglas jurídicas nacionales, de las distintas ramas del Derecho, deben pasar el tamiz de la juridicidad internacional (por ejemplo, adecuarse a los imperativos de los arts. 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos).

En el caso del “silencio o ambigüedad de la Administración”, art. 10 del decreto-ley 19.549 en el orden nacional y 18 de la ley rionegrina 2.938, las dudas sobre su validez se vieron potenciadas en el nuevo escenario posterior a la citada reforma constitucional.

En especial, en este trabajo, intentaremos abordar la cuestión del silencio de la Administración ante una concreta petición de un habitante, con su vinculación con el instituto del agotamiento de la instancia administrativa por vía de los recursos administrativos.

En otras palabras, sostenemos que a tenor de una adecuada hermeneutica del orden jurídico rionegrino, condicionado por el bloque federal de constitucionalidad, que a su vez, se halla integrado al sistema internacional de los derechos humanos, el peticionante en el ejemplo dado, no está obligado a transitar por la vía de los recursos administrativos a efectos de agotar la instancia, pues no se encuentra frente a declaración alguna de la Administración, susceptible de ser recurrida en los términos de los arts. 88, 91, 93, 95 y concordantes de la ley 2.938.iv

En otros términos, debe interpretarse que a partir del cumplimiento de los plazos previstos en el artículo 18 de esa misma Ley, sin que la Administración se haya expedido expresamente respecto a la cuestión planteada por el particular interesado —silencio de la administración—, queda expedita la vía judicial, lo que no implica, que el particular no pueda optar por exigir un pronunciamiento expreso de la Administración en orden a la obligación que esta última tiene de expedirse.v En relación a la cuestión, debe merituarse que el propio art. 18, en la parte final establece que: “…El instituto de la negativa por silencio como parte integrante de la garantía del debido proceso, juega siempre a favor del administrado”.

Debe reconocerse que esta no es la posición de la Administración provincial, determinada por los dictámenes de la Fiscalía de Estado, interprete último en el control de legitimidad en esa instancia, por imperativo del art. 190, Constitución Provincial.

Pese a que en la mentada instancia administrativa rige el informalismo a favor del habitante, que no se le exige patrocinio letrado, que se parte de la presunción que no hay contrapartes sino que el administrado “colabora” con la Administración, que ésta se halla obligada constitucionalmente a expedirse pues el republicano derecho a peticionar a las autoridades presupone la obligación de las mismas de expedirse concretamente, que al no expresarse concretamente la Administración el peticionante ve afectado su derecho de defensa y el debido proceso (art. 18, C.N.), pues se le obsta conocer las razones por las cuales no se hace lugar a su petición, lo que le impediría en una futura demanda contencioso administrativa, poder invocar los mejores argumentos para refutar los que pudieron haber inspirado el tácito rechazo de su pretensión, que ante tal situación la Administración invoca y se beneficia de su propia torpeza, contrariando la doctrina del acto propio y el principio de igualdad de armas, que podríamos seguir individualizando derechos afectados por el instituto en cuestión, en Río Negro se exige al peticionante interponer recursos administrativos ante el silencio.

Es decir, producida la negativa por silencio en los términos del art. 18, ley 2.938, hay que interponer obligatoriamente recurso de revocatoria o reconsideración, art. 91, en su caso, recurso jerárquico, art. 93, y en su caso, recurso de alzada, art. 95, todo ello a efectos de agotar la instancia y habilitar el control judicial.

En la jurisprudencia del Superior Tribunal de Justicia también la mencionada, lamentablemente, es la inteligencia utilizada del art. 18, ley 2.938. No obstante, como a continuación se verá, un voto en disidencia preanuncia tal vez, la posibilidad del cambio de jurisprudencia, ello en adecuación del marco constitucional e internacional.

Un caso paradigmático

Mediante sentencia del 23/10/2008, dictada en autos “Amx Argentina S.A. c. Departamento Provincial de Aguas de la Provincia de Río Negro y Consorcio General Roca de Riego y Drenaje”, tanto el voto de la mayoría, elaborado por el Juez Luis Lutz, al que se adhiere el Juez Alberto Balladini, como el de la minoría, suscripto por el Juez Víctor Sodero Nieva, desarrollan importante doctrina vinculada a diferentes cuestiones del proceso administrativo en Río Negro. En particular, analizaremos las pautas elaboradas por el STJ sobre el instituto del silencio y los recursos administrativos.

Plataforma fáctica

Una empresa, ante el reclamo de deuda por canon de riego exigido solicitó al Departamento Provincial de Aguas, el desempadronamiento de los inmuebles sujetos a canon de riego. Ante el silencio de la administración, interpuso pronto despacho, transcurridos los plazos legales, promovió demanda contencioso administrativa ante la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y de Minería de la II Circunscripción Judicial, con sede en la localidad de General Roca. Cabe advertir que en los términos del art. 14 de las Disposiciones Complementarias de la Constitución de Río Negro, dicho tribunal actuó con la competencia de un órgano jurisdiccional de primera instancia.vi

La Cámara hizo lugar a la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa interpuesto por el Estado provincial, rechazando la demanda.

Impugnada la sentencia por la actora, por vía del recurso ordinario de apelación ante el Superior Tribunal de Justicia, dicho Tribunal por mayoría, confirma la sentencia.vii

Lo que nos interesa en este trabajo es detenernos en la hermeneútica del máximo Tribunal rionegrino de los artículos 18 viii , 88 ix , 91 x, 93 xi, 95 xii, 96 xiii y concordantes de la Ley de Procedimientos Administrativos N° 2938. Es decir, a criterio del STJ, como debe actuar un administrado ante el silencio de la Administración a efectos de agotar la pertinente instancia, requisito ineludible para llegar a la sede judicial mediante la interposición de una acción contencioso administrativa.

Tesis de la mayoría.xiv

• Si bien la actora inició el recorrido con el reclamo presentado interponiendo luego el pronto despacho para configurar la denegatoria por silencio; no obstante ello no agotó el íter procedimental, pues omitió recurrir ante el Superintendente del Departamento de Aguas, primero y ante el Gobernador luego, si es que no le resultaba satisfactoria la resolución.

• Para que pueda abrirse la revisión judicial prevista a través del contencioso administrativo debe cuestionarse una resolución definitiva de la Administración.xv

• Al iniciarse la acción, no estaba agotada la vía administrativa en la materia de interés del actor.xvi

• El accionante debe agotar los medios que la vía administrativa pone a su alcance para de tal modo evitar un dispendio jurisdiccional innecesario. La finalidad del reclamo administrativo previo consiste en producir una etapa conciliatoria anterior al pleito que permita revisar el caso, salvar errores, promover el control de legitimidad de lo actuado por las organizaciones inferiores.xvii

• La garantía de la defensa no ampara la negligencia de las partes. Quien ha tenido amplia oportunidad para ejercer sus derechos responde por la omisión que le es imputable.xviii

• La Ley Provincial de Procedimiento Administrativo establece en su articulado (arts. 91 y ss.) que contra las declaraciones administrativas que produzcan efectos jurídicos individuales, sea definitiva o de mero trámite, unilateral o bilateral, procede el recurso de revocatoria o reconsideración, aún en el supuesto que la declaración impugnada emanara del Poder Ejecutivo Provincial o de los otros titulares de los poderes constituidos, en ejercicio de la función administrativa. Deberá ser interpuesto dentro del plazo de diez (10) días, directamente ante el órgano que dictó el acto.

• Luego deberá interponer conforme el artículo 93 de L.P.A. el recurso jerárquico que procede contra las declaraciones definitivas o que resuelvan directa o indirectamente sobre el fondo del asunto. Para su interposición, a más de los requisitos formales previstos en el artículo 90, es requisito previo haber interpuesto el de revocatoria o reconsideración y que éste haya sido denegado o rechazado en forma expresa o mediante la vía del artículo 18.

• El recurso de alzada necesariamente debe transitarse cuando se impugna un acto administrativo definitivo de un ente autárquico. Podrá fundarse en razones vinculadas a la legitimidad, como a la oportunidad, mérito o conveniencia del acto impugnado o al interés público. El Poder Ejecutivo Provincial resolverá, previo dictamen del Fiscal de Estado, dentro de los veinte (20) días contados a partir de encontrarse el expediente en estado”; Con la resolución del recurso citado, queda agotada la instancia administrativa”.

• En el caso no se ha recorrido el procedimiento administrativo para agotar la instancia administrativa, en los términos establecidos en el mencionado dispositivo legal y que permita la habilitación de la instancia judicial.

Tesis de la minoría.

• En este caso, no existe la obligación de interponer recursos administrativos debido a que no estamos frente a declaración alguna que sea susceptible de ser recurrida en los términos de los artículos 88, 91, 93, 95 y concordantes de la Ley A N° 2938, debiendo interpretarse que a partir del cumplimiento de los plazos previstos en el artículo 18 de esa misma Ley, sin que la Administración se haya expedido expresamente respecto a la cuestión planteada por el particular interesado —silencio de la administración—, queda expedita la vía judicial, lo que no implica, que el particular no pueda optar por exigir un pronunciamiento expreso de la Administración en orden a la obligación que esta última tiene en tal sentido, conforme a las disposiciones legales de orden interno e internacional.

• Que la solución aquí propiciada, lo es en función de las siguientes variables, a saber: 1) El acceso a la justicia, de acuerdo a la normativa internacional vigente. 2) El excesivo rigor formal. 3) El factor tiempo que funda la excepcionalidad de la solución del caso.

• Respecto al primero, si algo exigen los instrumentos internacionales, es que quienes se consideren agraviados en sus derechos o libertades, cuenten con acciones y recursos judiciales.xix

El voto mayoritario continúa la línea jurisprudencial en la materia, trazada oportunamente, citada en las precedentes notas.

La novedad es aportada por la inteligencia del art. 18 y concordantes de la ley 2938, elaborada por el Juez Sodero Nievas, quien al interpretar que por imperativo de los tratados internacionales con jerarquía constitucional (art. 75, inciso 22, Constitución Nacional), ya no es obligatorio impugnar vía recursos administrativos, ante el silencio de la Administración para agotar la respectiva instancia, ha elaborado a nuestro criterio, una adecuada hermeneutica del citado artículo 18. De este modo, se concilia el instituto del silencio con la garantía de la tutela administrativa y la tutela judicial efectiva, imperativos ambos de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

A modo de conclusión

Síntesis de argumentos que fundamentan la interpretación que la negativa por silencio de la administración no activa el instituto de la caducidad xx :

La combinación de los citados institutos (negativa por silencio mas caducidad) desnaturaliza la propia finalidad del recurso administrativo que es, constituir una etapa conciliatoria anterior al pleito, dando a la Administración la posibilidad de ejercer el control de legitimidad y de oportunidad, mérito o conveniencia de lo actuado en instancias anteriores, impidiendo así, juicios innecesarios.

Asimismo, el sistema implementado atenta gravemente el derecho del particular a obtener prontamente una respuesta a sus peticiones por parte de las autoridades públicas, en abierta violación a lo dispuesto por el principio republicano de peticionar a las autoridades, lo que conlleva, la obligación de éstas de responder los requerimientos.xxi

Por otra parte, se transgrede la garantía de defensa en juicio y debido proceso (art. 18 de la Constitución nacional), en razón de que el silencio guardado por la administración impide al particular conocer las razones por las cuales no hace lugar a su petición, lo que le obstaría en una futura demanda contencioso administrativa poder invocar los mejores argumentos para refutar los que pudieron haber inspirado el tácito rechazo de su pretensión. Así, se coloca al particular en estado de indefensión.

Si la administración resuelve el recurso una vez configurada la denegatoria por silencio, cabe preguntarse si el acto expreso permite reabrir el término para interponer la acción contencioso administrativa.

La respuesta afirmativa se impone en virtud de que la administración tiene el deber de resolver expresamente las peticiones de los particulares.

En este marco interpretativo, donde priman las garantías de defensa en juicio y de acceso a la jurisdicción, no puede admitirse el rechazo de la demanda por haber vencido el plazo de caducidad.

Autor: Luis E. PRAVATO

Recursos

Notas

i Antecedentes de la norma jurídica. El legislador siguió el criterio del art. 17º del decreto nº 819/80, régimen de procedimiento administrativo que se hallaba vigente al promulgarse la ley 2.938.
ii Capítulo del Derecho Público interno no codificado y que en sus instituciones de derecho de fondo no ha sido delegado en el Congreso de la Nación, art. 75, inciso 12, C.N.
iii En el particular, el sistema judicialista en la resolución de conflictos con la Administración tiene su origen en la Constitución de Cadiz de 1812. Así, la Constitución Nacional de 1853-1860 no resulta una mera copia de su similar norteamericana de 1787, diferenciándose en este aspecto, como en otros, de la de Filadelfia. (Cassagne, Juan Carlos, Sobre el origen hispánico del sistema judicialista y de otras instituciones del Derecho Público Iberoamericano y comparado, Revista de Derecho Administrativo, 53, julio/setiembre 2005, p. 413/427). Ver también, Levene, Ricardo, HISTORIA DEL DERECHO ARGENTINO, Bs.As., editorial Guillermo Kraft Ltda.. Tomo IV, p. 314, donde se señala que la constitución gaditana en forma directa o por intermediación de los proyectos de la Asamblea del año XIII, tuvo una decisiva importancia en la redacción de la constitución de 1826, que sirvió de fuente a gran parte del articulado de la carta magna de 1853. Según Groussac, del cotejo de ambos documentos, se llega a la conclusión que las cuatro quintas partes de la Constitución de 1853 están en la de 1826.
Conforme Arturo M. Bas, en El derecho federal argentino, Abeledo, Bs.As., 1927, t. 1, ps. 33/46, citado por Antonio M. Hernandez, en AAVV, Constitución de la Nación Argentina. Con motivo del sesquicentenario de su sanción., Asociación Argentina de Derec Capítulo del Derecho Público interno no codificado y que en sus instituciones de derecho de fondo no ha sido delegado en el Congreso de la Nación, art. 75, inciso 12, C.N.
En el particular, el sistema judicialista en la resolución de conflictos con la Administración tiene su origen en la Constitución de Cadiz de 1812. Así, la Constitución Nacional de 1853-1860 no resulta una mera copia de su similar norteamericana de 1787, diferenciándose en este aspecto, como en otros, de la de Filadelfia. (Cassagne, Juan Carlos, Sobre el origen hispánico del sistema judicialista y de otras instituciones del Derecho Público Iberoamericano y comparado, Revista de Derecho Administrativo, 53, julio/setiembre 2005, p. 413/427). Ver también, Levene, Ricardo, HISTORIA DEL DERECHO ARGENTINO, Bs.As., editorial Guillermo Kraft Ltda.. Tomo IV, p. 314, donde se señala que la constitución gaditana en forma directa o por intermediación de los proyectos de la Asamblea del año XIII, tuvo una decisiva importancia en la redacción de la constitución de 1826, que sirvió de fuente a gran parte del articulado de la carta magna de 1853. Según Groussac, del cotejo de ambos documentos, se llega a la conclusión que las cuatro quintas partes de la Constitución de 1853 están en la de 1826.
Conforme Arturo M. Bas, en El derecho federal argentino, Abeledo, Bs.As., 1927, t. 1, ps. 33/46, citado por Antonio M. Hernandez ho Constitucional, 2003, t. 1, ps. 530-535, se pueden señalar, sintéticamente, las siguientes diferencias entre la constitución argentina de 1853-1860 y la norteamericana de 1787:
• Por las formas exigidas para su consagración. En el caso argentino fue suficiente el voto de los representantes del pueblos de las provincias, mientras que en EEUU, según el artículo VII de la constitución, fue necesaria la ratificación por parte de las Legislaturas de 9 Estados, o sea 2/3 de los 13 existentes, lo que recién se logró en 1791
• Por la manera en que se reforman la constitución. En nuestro país, conforme el art. 30, el Congreso declara la necesidad de la reforma y habilita los temas, que solo pueden ser modificados por una Convención Constituyente convocada al efecto. En EEUU, una enmienda puede efectuarse por el Congreso, con el voto de las 2/3 partes de cada una de las Cámaras, o por una Convención, convocada por el Congreso a pedido de las 2/3 partes de las Legislaturas estaduales, que requieren además la ratificación por parte de las Legislaturas de ¾ de los Estados o por Convenciones celebrados en ¾ de los Estados, según el modo de ratificación que elija el Congreso
• En materia de religión: Por el art. 2, CN, el Estado Nacional sostiene (económicamente) el culto católico. En EEUU , por la 1° enmienda, tiene prohibido el Congreso dictar leyes sobre un culto religioso
• En materia de Impuestos. La norteamericana , en su artículo 1°, Sección 2°, inciso 3°, expresa que los impuestos directos deben distribuirse entre los Estados, según su población. Mientras que la nuestra en el art. 67, inciso 2°, (actual 75, inciso 2° luego de la reforma de 1994), estableció la proporcionalidad no en relación a la población particular de cada provincia, sino buscando su igualdad en todo el territorio de la Nación. Por otra parte, el inciso 5°, de la Sección 8, del artículo 1°, prohíbe al Congreso norteamericano establecer derechos o impuestos sobre artículos que se exporten desde un Estado. En cambio, la argentina, en los arts. 4 y 67, inc. 1 (actual 75, inc.1) individualizó entre las rentas del gobierno federal a los derechos de exportación. Finalmente nuestra constitución prohibió a las provincias tener aduanas y percibir derechos de importación y exportación (arts. 9°, 10° y 11°). En oposición, la de EEUU, por el artículo 1°, Sección 10°, párrafo 2. expresa que: “Ningún Estado podrá, sin el consentimiento del Congreso, gravar con impuestos o derechos las importaciones o exportaciones, excepto las que fueran absolutamente necesarias para ejecutar sus leyes de inspección; y el producto neto de todos los derechos e impuestos con que un Estado grave las importaciones o exportaciones será para el uso del Tesoro de los EEUU; y todas estas leyes estarán sujetas a la revisión y dominio del Congreso”
• En materia electoral, en cuanto a la organización de los poderes federales, la atribución es del Congreso en nuestro caso. En EEUU, en cambio, corresponde a los Estados
• En cuanto a la representación en el Congreso de la capital de cada país. En Argentina se permitió en ambas Cámaras por los arts. 37 y 46 (ahora45 y 54), en el caso norteamericano se lo impidió inicialmente. Por una de las últimas enmiendas se reconoció dicho derecho únicamente para la Cámara de Representantes.
• Sobre la legislación de fondo. Unidad en el caso argentino, art. 67, inc. 11 (actual 75, inc. 12). En cambio, en EEUU, cada Estado se reserva dicha competencia.
• Respecto a las atribuciones de la justicia federal., en causas contra uno de los Estados o provincias. Mientras en nuestro Constitución en su art. 100° (actual 116) establece dicha competencia al expresar: “Corresponde a la Corte Suprema y a los tribunales inferiores de la Nación, el conocimiento y decisión de todas las causas…entre una provincia y los vecinos de otra…y entre una provincias y sus vecinos, contra un Estado o ciudadano extranjero”, en el caso norteamericano la solución es la opuesta. (Conforme Enmienda XI, resultante del caso “Chissholm vs. Georgia”)
• En materia de ciudadanía. La argentina consagra la unidad de legislación al atribuir la competencia al Congreso, conforme art. 67, inc. 11, (actual 75, inc. 12). La de EEUU acepta además, el criterio de las ciudadanías estatales.
• En la elección de Presidente y Vicepresidente. En la constitución de 1853-1860, para el caso de no alcanzarse la mayoría absoluta de votos de los electores, en virtud de los arts. 82 al 85 (derogados por la reforma de 1994 al haber establecido la elección directa), el Congreso elegiría, a pluralidad absoluta de sufragios y por votación nominal. En EEUU, la Enmienda XII prescribe que en ese caso, quien debe elegir es la Cámara de Representantes, donde los votos deberán ser tomados por Estados, teniendo su voto, la representación de cada uno de los mismos, lo que significa establecer aquí la igualdad de los Estados.
• En cuanto a la designación de funcionarios por parte del Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado. En el caso argentino, es excepcional para los supuestos contemplados en el art. 86°, incs. 5, 10 y 16 (actual art. 99°, incs. 4, 7 y 19. En cambio en EEUU, dicho acuerdo es la regla. (Conforme artículo 2°, Sección 2°, párrafo 2)
• En materia de intervención federal: A) En nuestro caso, el art. 6, hace referencia a la intervención en el territorio de las provincias, en los supuestos indicados, mientras que en el caso norteamericano se expresa en el artículo 4°, Sección 4°, que el Gobierno Federal debe proteger a los Estados o a sus autoridades. B) En nuestro caso la intervención puede llegar a la suplantación de las autoridades locales, mientras que en EEUU la acción importa el apoyo a las autoridades locales. C) El art. Argentino citado, autoriza la intervención para reponer a las autoridades locales derrocadas, supuesto no previsto en el articulado norteamericano. D) Nuestra Constitución asegura al pueblo de cada una de las provincias el goce y ejercicio de sus propias instituciones (art. 5), mientras que la de EEUU solo garante una forma republicana de gobierno.
• En relación a los subsidios del Gobierno Federal. Nuestra Constitución, art. 76, inc. 8 (hoy art. 75, inc. 9), estableció dicha atribución del Congreso para las provincias “cuyas rentas no alcancen a cubrir sus gastos ordinarios”, mientras la norteamericana no contiene disposición similar.
• Tampoco existe en la Constitución de 1787 un artículo como el 110 (actual 128), según el cual los gobernadores de provincia son “agentes naturales del Gobierno Federal para hacer cumplir la Constitución y las leyes de la Nación”
iv En las notas subsiguientes, se transcriben las disposiciones pertinentes de la ley de procedimientos administrativos, nro. 2.938.
v En los casos S.A. Vialco, Ingeniería Industrial del Norte S.R.L. y Chacofi S.A.C.I.F.I., entre otros, el Máximo Tribunal ha restado trascendencia a la configuración de la denegatoria tácita establecida en las legislaciones provinciales cuando la administración decide tardíamente conocer sobre el fondo de la pretensión formulada. La Corte Suprema ha sostenido que «[…] el necesario respeto impreso a las actuaciones y a la facultad así ejercida por la Administración, impone restar trascendencia a la denegatoria tácita que el a quo tuvo en cuenta […] cuando, como en el caso, lo resuelto constituye un pronunciamiento de injustificado rigor formal, por vía de preterir la consideración de los antes mentados principios y con directa incidencia en desmedro de la defensa en juicio, cuya garantía se extiende a la posibilidad de ocurrir a los tribunales de justicia y obtener sentencia relativa a los derechos de las partes, conforme a la ley ritual […]» CSJN, S.A. Vialco, 1977, Fallos, 299: 344.
vi Constitución de Río Negro. Disposiciones Complementarias y transitorias…Artículo 14.- Hasta que se reglamente por la Legislatura la atribución de competencia a los tribunales de grado en materia contencioso-administrativa, ésta será ejercida por las Cámaras en lo Civil y Comercial de cada circunscripción judicial, con apelación ordinaria ante el Superior Tribunal de Justicia. Igualmente en materia contencioso-administrativa laboral, tendrán competencia exclusiva en instancia única las Cámaras del Trabajo de cada
circunscripción judicial.
La competencia territorial está sujeta a las disposiciones generales del Art. 209º de esta Constitución.
vii Los fundamentos del decisorio de primera instancia, los argumentos que vertebran la correspondiente expresión de agravios, la contestación elaborada por los letrados de la Fiscalía de Estado están tratados en detalle en los considerandos del voto del Juez Lutz al que, por razones de brevedad, nos remitimos.
viii SILENCIO O AMBIGUEDAD. PLAZO.-ART. 18°.- Salvo disposición expresa en contrario, el silencio o ambigüedad de la Administración frente a pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento concreto, se interpretará como negativa El plazo para el pronunciamiento no podrá exceder de treinta (30) días, salvo el caso de plazos determinados por normas especiales. Una vez vencido el plazo correspondiente el interesado deberá requerir pronto despacho y, en caso que transcurrieran otros quince (15) días sin producirse resolución, se considerará que hay silencio de la Administración. Lo establecido precedentemente se aplicará en la sustanciación de los recursos administrativos. El instituto de la negativa por silencio como parte integrante de la garantía del debido proceso, juega siempre a favor del administrado.
La jurisprudencia mayoritaria del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia, estableció tradicionalmente la aplicación del instituto del silencio en la sustanciación de los recursos administrativos. Mas recientemente, el Superior Tribunal de Justicia en autos caratulados BONACALZA E HIJOS S.R.L. c/LOTERIA DE RIO NEGRO s/Amparo por Mora s/Apelación, sentencia del 04/02/2002, Numero de expediente 15993/01, ha expresado que:
“El objetivo final del instituto es precisamente la celeridad del procedimiento administrativo y ciertamente ha sido organizado, en beneficio del particular afectado, que de tal modo, aun ante la falta de un pronunciamiento expreso, podrá tenerlo por producido (en sentido negativo a su propuesta) al cumplirse exactamente los plazos fijados en la legislación respectiva …Es una sanción para la Administración, pues su dilación, o la eventual demora, lejos de beneficiarla, la pondrá ante el hecho consumado de una resolución ficta que habilitará recursos judiciales o reclamaciones administrativas a mayor nivel, las que a su turno también estarán sujetas a plazos similares y a mecanismos de celeridad forzada del tipo que hemos enunciado…Por supuesto que si el particular no advierte que el sistema es igualmente perentorio para la Administración como para él, perderá la oportunidad procesal que la ley le asigna. Pero ello no será el resultado de la inactividad o morosidad administrativa, sino de su propia negligencia. Debemos partir de la certeza en cuanto a que, en plazo fijo la administración resuelve expresa o fictamente. Eso es lo que la ley dispone. Es al particular a quien compete, en plazo legal, interponer los recursos o consentir la resolución operada. Vencido el plazo, aquella resolución (expresa o ficta) queda firme como cualquier otra en circunstancias similares…Que si bien el instituto de la negativa por silencio de la Administración forma parte integrante de la garantía del debido proceso y juega a favor del administrado, la Ley N* 2938 prevé su activación precisamente para la sustanciación de los recursos administrativos…De acuerdo con lo expresado, este particular instituto del silencio administrativo negativo tiene como único fin facilitar la vía impugnatoria, tomando como base una presunta negación de la Administración y de esa forma no permitir que la misma pueda eludir controles por el solo hecho de permancer inactiva, teniendo un fin netamente antiobstruccionista…Que asimismo en las actuaciones caratuladas: «ANADON, María Victoria y GAMBA, Ricardo s/Acción de Amparo s/Competencia (Expte N* 15643/01-STJ; Se. N* 29 del 10 de abril del 2.001) se señaló que si el amparista procura impugnar un acto administrativo cuenta para ello con acciones específicas, con pautas procedimentales propias de la instancia administrativa, a fin de perseguir la revocación del mismo, y luego de agotada dicha instancia, sea por resolución expresa o por aplicación del silencio de la administración, instar ante la instancia judicial ordinaria los recursos previstos a tal fin…En conclusión, en el caso de autos el silencio importó una denegación tácita del recurso de revocatoria y el pronto despacho solicitado. Como bien se sostiene a fs. 80, a diferencia de la ley nacional de procedimientos administrativos la legislación que regula el proceso de naturaleza administrativa en la Provincia de Río Negro -Ley N* 2938- ha excluído expresamente el instituto al cual la accionante hubo recurrido, en el sentido que el silencio o la ambigüedad de la administración debe ser interpretado como negativa a lo peticionado…”
La aplicación de los plazos de caducidad al silencio administrativo, ha sido rechazada por la C.S.J.N., ver Fallos del 7/4/92, in re «Chacofi c/Dirección de Vialidad de la Provincia de Corrientes, Doctrina Judicial 1993-1, 646. Incluso, frente a normas provinciales que lo admiten, el Superior Tribunal de la República anula las sentencias que lo aplican con excesivo rigor, y hasta ha declarado la inconstitucionalidad de alguna norma provincial similar (C.S.J., 4/11/93, in re «Colegio Bioquímico del Chaco c/Instituto de Previsión Social de la Provincia del Chaco.
El repudio a los plazos de caducidad frente al silencio administrativo, también ha sido expresado por el Tribunal Constitucional de España, (Fallos 204:1987)
La C.S.J.N. tiene dicho que:»… El silencio de la administración es una conducta inapta para ser considerada como una manifestación positiva de voluntad pues salvo disposición expresa del orden normativo, el silencio debe ser interpretado en sentido negativo de acuerdo a normas del Código Civil y art. 10 de la ley 19.549 (Adla, XXXIX-C, 2339). La afirmativa necesita ser demostrada, el silencio es negación y la duda es contraria para el derecho del concesionario….» (CS, abril 22 – 986.- Hotel Internacional Iguazú, S.A. c. Gobierno nacional) LA LEY, 1986-D, 397.
«… La institución del silencio positivo, admitida expresamente en sistemas como el español y, en menor medida, el argentino -donde la regla es el silencio negativo-, debe ser interpretada en forma restrictiva, toda vez que el silencio positivo aparece como algo sumamente peligroso: un instrumento que ampara la realización lícita de una actividad sometida a control, sin que este control se realice efectivamente; esto es, sin que la actividad del particular aparezca reconciliada con la legalidad mediante el acto catártico y sacramental de la autorización administrativa…» (CS, abril 9 – 991. – Artefactos a Gas Llama Azul S. A. c. Gas del Estado), LA LEY, 1991-D, 148 DJ, 1991-2-602 begin_of_the_skype_highlighting 1991-2-602 end_of_the_skype_highlighting)
«…La adjudicación que no respeta estrictamente lo establecido en las cláusulas contractuales está viciada de ilegitimidad y nada debe tomarse como concedido, sino cuando es dado en términos inequívocos o por una implicancia igualmente clara. La afirmativa necesita ser demostrada, el silencio es negación y la duda fatal para el derecho del concesionario. (CS, marzo 30 – 993. – Robles S.A., Vicente c. Estado nacional -Servicio Nac. de Parques Nacionales-), LA LEY, 1993-E, 402.
ix DE LOS ACTOS IMPUGNABLES.- ART. 88°.- Toda declaración administrativa que produzca efectos jurídicos individuales e inmediatos, sea definitiva o de mero trámite, unilateral o bilateral, es impugnable mediante los recursos que se regulan en este Título, tanto para la defensa del derecho subjetivo como del interés legítimo.
x RECURSO DE REVOCATORIA O DE RECONSIDERACION.- PROCEDENCIA.- ART. 91º.- El recurso de revocatoria o reconsideración procederá contra las declaraciones administrativas que reúnan los requisitos establecidos en el art. 88º, aún en el supuesto que la declaración impugnada emanara del Poder Ejecutivo Provincial o de los otros titulares de los Poderes Constituídos, en ejercicio de la función administrativa. Deberá ser interpuesto dentro del plazo de diez (10) días, directamente ante el órgano que dictó el acto y resuelto por éste sin sustanciación, salvo medidas para mejor proveer, dentro de los diez (10) días de encontrarse el expediente en estado
xi RECURSO JERARQUICO. ART. 93º.- El recurso jerárquico procederá contra las declaraciones definitivas o que resuelvan directa o indirectamente sobre el fondo del asunto. Para su interposición, a mas de los requisitos formales previstos en el artículo 90ª, es requisito previo haber interpuesto el de revocatoria o reconsideración y que este haya sido denegado o rechazado en forma expresa, o mediante la vía del art. 18ª.
xii ART. 95º.- En el ámbito de los entes autárquicos se regirán por las normas de la presente ley. El Poder Ejecutivo será competente para resolver el recurso de alzada contra los actos administrativos definitivos de los entes autárquicos, el que será necesario interponer dentro de los diez (10) días de notificado el interesado, a efectos de agotar la instancia administrativa El recurso de alzada podrá fundarse en razones vinculadas a la legitimidad como a la oportunidad, mérito o conveniencia del acto impugnado, o al interés público. El Poder Ejecutivo Provincial resolverá, previo dictamen del Fiscal de Estado, dentro de los veinte días contados a partir de encontrarse el expediente en estado.
xiii ART. 96º.- Con la resolución del recurso previsto en la presente sección queda agotada la instancia administrativa.
xiv Voto del Juez Lutz.
xv Por resolución definitiva en el ámbito administrativo, “…debe entenderse aquella resolución final que resuelve el fondo de la cuestión y que causa estado, esto es, que haya agotado la vía administrativa” (STJRNSC.: Se. N° 3 del 06-02-01, “E., L. c/Municipalidad de Viedma s/Contencioso Administrativo s/Apelación”, Expte. N° 14821/00 begin_of_the_skype_highlighting 14821/00 end_of_the_skype_highlighting-STJ-; así como SC. Buenos Aires, 10-02-81; ED., 93 – 685).
xvi (lograr el desempadronamiento de los bienes inmuebles sujetos a canon de riego o la negativa expresa en tal sentido) y el acto atacado —denegatoria por silencio ante el primer reclamo— reviste el carácter de interlocutorio o de mero trámite. O sea, falta definitividad y es extemporáneo para intentar la acción contencioso administrativa en sede judicial (Conf. Se. N° 3 del 06-02-01, “E., L. c/Municipalidad de Viedma s/Contencioso administrativo s/Apelación”, Expte. N° 14821/00—STJ-).
xvii (conf. STJRNSC., Se. N° 134 del 03-10-07, “Correo Argentino S.A. c/Consejo Provincial de Salud Pública de Río Negro s/Sumario – cobro de pesos s/Casación”, Expte. N° 21528/06-STJ-, y cf. Oscar Aguilar Valdéz, “Procedimiento y Proceso Administrativo” – Dir. Juan Carlos Cassagne, pág. 374).
xviii Fallos 287 – 145; 290 – 99; 306 – 1195 begin_of_the_skype_highlighting 306 – 1195 end_of_the_skype_highlighting; entre otros.
xix (cf. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Observación General 3, 1990, párr. 5; Observación General 9, 1998, párrs. 3, 4, 9, 10 y passim, y Observación General 19, 2007, párrs. 77/78, entre otras). Pero, no basta con que se prevea la existencia de dichos recursos (Cf. Corte IDH, “Hilaire, Constantine y Benjamin y otros”, sentencia del 21-6-2002, Serie C No. 94, párr. 150; “Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni”, sentencia del 31-8-2001, Serie C No. 79, párr. 114, y “Caso del Tribunal Constitucional”, sentencia del 31-1-2001, Serie C No. 71, párr. 90), si éstos no resultan “efectivos” para “combatir la violación de los derechos protegidos”: la garantía de un recurso efectivo “constituye uno de los pilares básicos, no sólo de la Convención Americana, sino del propio Estado de Derecho en una sociedad democrática en el sentido de la Convención” (cf. CIDH, Caso “Juan Humberto Sánchez”, sentencia del 7-6-2003, Serie C No. 99, párr. 121; Caso “Cantos”, sentencia del 28-11-2002, Serie C No. 97, párr. 52, y Caso “Hilaire…”, cit. No. 33, párr. 150). El examen judicial, puntualiza el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, debe garantizar que el comportamiento del Estado esté en consonancia con las obligaciones internacionales; “la omisión por los tribunales de esta responsabilidad es incompatible con el principio del imperio del derecho, que siempre ha de suponerse que incluye el respeto de las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos” (cf. Observación General 9, 1998, párr. 14). – Así, el control de “constitucionalidad/ convencionalidad” ex officio se inscribe en los requerimientos del derecho de acceso a la justicia, el cual tuvo su enunciado original en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (art. XVIII), para ser luego transplantado a la Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 8), y, de esta última, a la Convención Americana (art. 25), así como, entre otros, al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 2.3). Se trata, desde luego, del derecho a la “prestación jurisdiccional plena”. El derecho de acceso a la justicia, en palabras de la Corte IDH, “constituye una norma imperativa de Derecho Internacional y, como tal, genera obligaciones erga omnes para los Estados de adoptar las medidas que sean necesarias para no dejar en la impunidad [las] violaciones [de derechos humanos], ya sea ejerciendo su jurisdicción para aplicar su derecho interno y el Derecho Internacional para juzgar a los responsables, o colaborando con otros Estados que lo hagan o procuren hacerlo” (cf. Gialdino, en “Control de constitucionalidad y de convencionalidad de oficio. Aportes del Derecho Internacional de los derechos humanos” (LA LEY 2008-C, 1295).
xx En otras palabras, no existe la obligación de interponer recursos administrativos debido a que no estamos frente a declaración alguna que sea susceptible de ser recurrida en los términos de los artículos 88, 91, 93, 95 y concordantes de la Ley A N° 2938, debiendo interpretarse que a partir del cumplimiento de los plazos previstos en el artículo 18 de esa misma Ley, sin que la Administración se haya expedido expresamente respecto a la cuestión planteada por el particular interesado —silencio de la administración—, queda expedita la vía judicial, lo que no implica, que el particular no pueda optar por exigir un pronunciamiento expreso de la Administración en orden a la obligación que esta última tiene en tal sentido, conforme a las disposiciones legales de orden interno e internacional
xx Dicho imperativo surge como explicitación de los arts. 14, 18, 33, 75, inc. 22 de la Constitución Nacional, y concordantes, y en el art. XXIV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.

Véase También

Bibliografía