Ejecución de las Penas en Argentina en Argentina

[aioseo_breadcrumbs] [aioseo_breadcrumbs]

Definición de Ejecución de las penas

Según el concepto de Ejecución de las penas que brinda el Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales de Manuel Ossorio, Ejecución de las penas hace referencia a lo siguiente:

Aplicación efectiva de la pena ordenada por el juez o tribunal en la sentencia. En la doctrina moderna y en la práctica, se ha planteado la interesante cuestión de si la ejecución de las penas debe quedar exclusivamente confiada a las autoridades administrativas o si corresponde a la autoridad judicial mediante la creación de «jueces de ejecución». Evidentemente esto sería lo más aconsejable.

Condiciones en la Cárcel: la sentencia del caso “Verbitsky, Horacio s/habeas corpus”

Como resultado de este fallo:

Establecimiento de Estándares normativos que fija la Corte en materia de ejecución de la pena

La Corte reafirmó que la Constitución Nacional y los pactos internacionales de derechos humanos a ella incorporados, obligan a brindar un trato digno a las personas privadas de su libertad y que es rol de los jueces controlar que esto se cumpla. Además, sostuvo que las Reglas Mínimas de Tratamiento de Reclusos impartidas por las Naciones Unidas constituyen el estándar internacional al que debe ajustarse la detención de las personas.

La justificación normativa de esta afirmación es clara, ya que se basa directamente en la supremacía constitucional de las normas constitucionales y de los pactos internacionales dotados de igual jerarquía. Lo mismo sucede con la fijación de las reglas de la ONU como estándar válido de materialización de las condiciones de detención ya que la Constitución le reconoce jerarquía constitucional a los instrumentos de derechos humanos en las condiciones de su vigencia, es decir, tal como estos rigen y son interpretados por sus órganos internacionales de aplicación. El art. 75 inc. 22 CN establece que “La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la Declaración Universal de Derechos Humanos; la Convención Americana sobre Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo Facultativo; la Convención Sobre la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio; la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial; la Convención Sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer; la Convención Contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; la Convención Sobre los Derechos del Niño; en las condiciones de su vigencia, tienen jerarquía constitucional, no derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos”.

En el leading case “Ekmekdjian contra Sofovich”, resuelto el 7/07/1992, la Corte Suprema de Justicia de la Nación por primera vez reconoció la jerarquía de los tratados internacionales por sobre las leyes y sostuvo que la interpretación de estos tratados debía efectuarse teniendo como guía decisiones de los organismos internacionales competentes para su interpretación.

La relevancia de estas Reglas como estándar internacional de condiciones legítimas de detención -así como la del Conjunto de Principios para la protección de todas las personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión- está sentada específicamente en el Comentario General 21 del Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas que interpreta el art. 10 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos.

Luego de reestablecer la supremacía de estas normas fundamentales, la Corte sostuvo que la Ley de Ejecución de la Pena Privativa de la Libertad – ley nro. 24.660, sancionada el 19/06/1996 y promulgada el 8/07/1996- sancionada en el año 1996 recepta los estándares mínimos internacionales y constituye el marco mínimo al que las provincias deben ajustar su normativa en materia de ejecución de la pena.

También recordó que esta ley obligaba a las provincias a revisar, dentro del año de sancionada la ley, la legislación y las reglamentaciones penitenciarias y a adecuarlas a su contenido (el art. 228 de la ley 24.660 establece “La Nación y las provincias procederán, dentro del plazo de un año a partir de la vigencia de esta ley, a revisar la legislación y las reglamentaciones penitenciarias existentes, a efectos de concordarlas con las disposiciones contenidas en la presente”) y en consecuencia, exhortó al Poder Ejecutivo Local y al Poder Legislativo Local a dar cumplimiento a este deber de compatibilizar la legislación provincial de ejecución penal con dicha norma.

La ley 24.660 y el federalismo

La cuestión relativa a la obligatoriedad de la ley 24.660 en las jurisdicciones provinciales es conceptualmente distinta de la desarrollada en el punto anterior, ya que no se relaciona con la primacía de los estándares constitucionales e internacionales sobre toda otra norma en la materia, sino que apunta a determinar quien o quienes tenían la facultad de reglamentarlos: el Congreso Federal (Soler, Núñez y Fontán Balestra, entre otros, mantuvieron esta postura), las provincias, o ambos.

Con el dictado de la ley 24.660 parte de la doctrina había argumentado que esta controversia se había zanjado mediante el ejercicio, por parte del Congreso Nacional, de su facultad constitucional de legislar un mínimo de condiciones a las que debía ajustarse toda ejecución de la pena no importando en qué jurisdicción esta tuviera lugar. La autonomía de las provincias sólo implicaba que estas podían aumentar el nivel de protección que este mínimo de naturaleza federal aseguraba.

Significativamente, esta posición había sido sostenida por el Dr. Eugenio Zaffaroni en su obra doctrinaria y fue la que posteriormente receptó la Corte en este caso (Ver, Zaffaroni, Eugenio; Slokar, Alejandro y Alagia, Alejandro, en “Derecho Penal, Parte General”; Editorial Ediar, año 2000). En efecto, es recién aquí que por primera vez la Corte convalidó la constitucionalidad de la ley 24.660 en cuanto que el legislador federal impone este deber a las provincias de acatar los los estándares en ella establecidos.

Para ello, interpretó las normas constitucionales que regulan los derechos de las personas detenidas, el principio de igualdad, la competencia en legislación procesal del Congreso Federal que surge a partir de su facultad de organizar el juicios por jurados y las facultades reservadas a las provincias en materia procesal, resolviendo esta cuestión afirmando la validez de la ley en tanto “marco reglamentario” de estos derechos constitucionales y por establecer un piso mínimo que no precluye una legislación provincial más progresiva o generosa. 14 Ver considerandos 55, 59 y 60 del voto de la mayoría: “55) Que tanto en materia procesal penal como de ejecución penal se plantea la cuestión de la competencia legislativa. Si bien no cabe duda de que los códigos procesales son materia de legislación provincial en función de la cláusula residual, la existencia de disposiciones procesales en el Código Penal y la facultad del Congreso Nacional para dictar las leyes que requiera el establecimiento del juicio por jurados, parecen indicar que el Estado Federal ejerce cierto grado de legislación y orientación en materia procesal, con el fin de lograr un mínimo equilibrio legislativo que garantice un estándar de igualdad ante la ley.

(…) 59) Que en materia penitenciaria la cuestión es aún más clara que en lo procesal. El 21 de agosto de 1917, al fundar Rodolfo Moreno (h) el despacho de la comisión acerca del Código Penal, decía que «es necesario que se dicte una ley carcelaria, una ley en la que se establezca el régimen de la penalidad en primer término, pero el régimen de la penalidad en toda la República, y bajo el sistema progresivo, si fuera posible, porque hoy en cada cárcel, en cada provincia, y en cada lugar se cumplen las penas como les parece oportuno a los gobiernos locales, es decir que, habiendo o debiendo haber un solo código penal, la aplicación de las represiones se hace de manera totalmente diferente en unos y en otros lugares, como si no pertenecieran todos al mismo país». Después de un largo camino, que se inició en 1933, con la ley 11.833 (Ley de organización carcelaria y régimen de la pena), reglamentada por decreto 35.758 de 1947, reemplazada por el decreto-ley 412 de 1958, conocido como ley penitenciaria nacional, se llegó a la 24.660 de 1996 (Ley de ejecución de la pena privativa de la libertad), cuyo art. 230 deroga el mencionado decreto-ley 412/58 y cuyo art. 228 dispone: «La Nación y las provincias procederán, dentro del plazo de un año a partir de la vigencia de esta ley, a revisar la legislación y las reglamentaciones penitenciarias existentes, a efectos de concordarlas con las disposiciones contenidas en la presente». Esta disposición es mucho más sabia y respetuosa del principio federal que la consagrada en el decreto-ley precedente, pues, a diferencia de aquél, que se consideraba complementario del Código Penal y por ende, pretendía desconocer la competencia legislativa provincial, en la ley vigente se trata de una clara norma marco que es constitucional pues no impide ni avanza sobre las legislaciones de ejecución penal provinciales, sino que establece su adecuación, debiendo interpretarse que establece un marco mínimo de régimen, más allá del cual pueden avanzar las provincias en sus respectivas legislaciones. 60) Que, conforme a lo señalado en el considerando anterior, y que en esta materia también prima facie la ley provincial parece haberse alejado del estándar internacional y de la legislación nacional, si bien tampoco corresponde pronunciamiento de esta Corte en la presente causa, por iguales razones a las señaladas en el considerando 58, cabe que esta Corte exhorte a los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires a que adecuen la legislación de ejecución penal a los marcos mínimos señalados por los estándares internacionales receptados por la legislación de ejecución penal de la Nación”.

Vale señalar que la Corte apoya, en parte, este criterio en un argumento inexacto puesto que entiende significativo que esta ley, a diferencia de la anterior ley penitenciaria nacional (Decreto-ley 412 de 1958) no se presentara como complementaria del Código Penal y por ende pretendiera desconocer la competencia de las provincias. Pero esto no es así ya que la ley 24.660, en su art. 229, establece precisamente que es complementaria del Código Penal.

Una manera de salvar la propia contradicción de la ley, y eventualmente su propia constitucionalidad, sería entender que dado lo específico de la previsión contenida en el art. 228 según la cual las provincias deben compatibilizar sus leyes a esta norma, la complementariedad con el Código Penal sólo regiría para las previsiones que modifican el régimen normativo de pena (libertad condicional, salidas transitorias, etc.) pero no para los estándares de su ejecución. Pero si esto es así, dada la importancia que tenía esclarecer esta cuestión en forma correcta, debería haberse explicado expresamente en el fallo.

Retomando, la Corte afirma entonces que de los derechos constitucionales involucrados, de la competencia procesal del Congreso federal y del principio de igualdad surge la competencia de este órgano para dictar esta ley marco y que ello no menoscaba en forma inconstitucional la competencia provincial en materia provincial.

Tal vez para entender la lógica de esta resolución haya que recurrir al fallo que la Corte dictó en el año 2004 en el caso “Romero Cacharane”.(CSJN, “Romero Cacharane, Hugo Alberto s/ejecución penal”, sentencia del 09/03/2004)

En esta oportunidad, la Corte afirmó por primera vez el derecho del interno a la protección judicial, al establecer que las acciones del servicio penitenciario que afectan la modalidad de ejecución de una pena están sometidas al control del juez de ejecución, de la Cámara Nacional de Casación Penal y, eventualmente, de la propia Corte Suprema. (Voto de los jueces Zaffaroni, Maqueda, Petracchi, Fayt, Boggiano y Vázquez). Al fundamentar el fallo, el Máximo Tribunal, en lo que aquí es relevante, explicó que toda alteración en la forma de ejecución de la pena (en el caso consistía en el cumplimiento de parte de la pena en una celda de aislamiento) constituye una modificación cuantitativa o cualitativa de la sanción que justifica la revisión judicial para controlar su legalidad y proporcionalidad.

De este modo, en este precedente del año 2004, la Corte reconoció la íntima relación que existe entra las condiciones –legales o de hecho- en que se ejecuta la pena y el principio de legalidad penal. Este fundamento –más allá de que no haya sido expresamente utilizado por la Corte- explicaría por qué estaría justificado que el Congreso Federal legislara en esta materia y no en otras también de raigambre procesal.

El otro fundamento constitucional que justificaría la intervención del Congreso Federal en la materia, y que sí fue expresamente afirmado por la Corte Suprema, estaba basado en el principio constitucional de igualdad. Cuando la Corte expresa el valor de la uniformidad penal, rechazando la idea de que en “cada lugar se cumpl(a)n las penas como les parece oportuno a los gobiernos locales, es decir que, habiendo o debiendo haber un solo código penal, la aplicación de las represiones se hace de manera totalmente diferente en unos y en otros lugares, como si no pertenecieran todos al mismo país”, descartó también la idea de que en las cárceles de la provincia de Buenos Aires no rigieran las garantías constitucionales que asisten a los detenidos y que debiera asumirse una condición inhumana de detención como componente de la pena.

Si se recuerda esto es lo que había denunciado el CELS. De este modo, la Corte contesta directamente concepciones –que se tradujeron en prácticas- como la que contenía la advertencia del ex Ministro de Justicia bonaerense, Jorge Casanovas en el año 2001 “sólo cabe anunciar a los criminales que no (vayan) a la provincia de Buenos Aires a cometer delitos porque irán presos y estarán incómodos” (citado por el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) en “Trato Inhumano en cárceles y comisarías”).

La Corte establece que estas prácticas no sólo se alzan contra la vigencia de estas garantías sino que además constituyen, por su sistematicidad, respuestas del sistema de coerción penal al delito que difiere en forma impermisible con la que es válido esperar tengan lugar en otras jurisdicciones.

De este modo, la justificación de esta ley sería análoga a la que motivó el dictado de la ley 23.098 que reglamenta el “Procedimiento de Habeas Corpus” y de la ley 24.390 que reglamenta los “Plazos de prisión preventiva”, es decir, reglamentar las garantías básicas relacionadas a la libertad ambulatoria. O bien de la que motivó, respecto del principio de igualdad, el dictado de la ley 23.592 (sancionada el 3/08/1988 y promulgada el 23/08/1988) conocida como “Ley antidiscriminatoria”. La ley 23.098, sancionada el 28/09/1984 y publicada el 25/10/1984, en su art. 1º establece que “tendrá vigencia en todo el territorio de la Nación, cualquiera sea el tribunal que la aplique. Sin embargo ello no obstará a la aplicación de las constituciones de Provincia o de leyes dictadas en su consecuencia, cuando se considere que las mismas otorgan más eficiente protección de los derechos que se refiere esta ley”.

La ley 24.390, sancionada el 2/11/1994 y promulgada el 21/11/1994, fue posteriormente modificada por la ley 25.430 publicada el 01/06/2001. Al respecto, dispone: ARTICULO 8º-Modificase el artículo 24 del Código Penal para los casos comprendidos en esta ley. ARTICULO 9º-La presente ley es reglamentaria del artículo 7, punto 5, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

Todas estas leyes constituyen ejemplos de instancias en las que el Congreso federal reglamentó derechos y garantías reconocidos en la Constitución Nacional y en los pactos internacionales de derechos humanos. Más aún, el dictado de las leyes 23.952 y 24.390 obedeció específicamente a cumplimentar la obligación de respeto de los respectivos derechos reconocidos en la Convención Americana de Derechos Humanos.

Consecuencias jurídicas del carácter ley marco de la ley 24.660

Dejando a un lado la controversia acerca de la constitucionalidad de la obligatoriedad de la ley para las provincias, y aceptando aunque sea provisoriamente lo dicho por la Corte acerca de la constitucionalidad de la ley 24.660 en tanto marco mínimo obligatorio para la Nación y para las provincias, la pregunta entonces es qué consecuencias normativas siguen a este postulado.

Porque si esta ley constituye efectivamente un marco normativo obligatorio para las provincias, se debe concluir que entonces derriba automáticamente toda la normativa provincial que no satisfaga sus mínimos de protección a los derechos de las personas detenidas. Pero si esto es así, sería una incongruencia que esta ley estableciera el deber de compatibilización normativa en vez de entender que esta ley entraba en vigor en todo el territorio de la Nación y derogaba a toda norma que se opusiera a ella.

Y si esto último es así, la exhortación que hace la Corte a los poderes políticos provinciales para que efectué esta compatibilización no tendría sentido alguno y las personas privadas de su libertad en la provincia de Buenos Aires podrían hoy exigir el cumplimiento de la ley 24.660 sin tener que esperar, en cuanto al mínimo de protección de sus derechos, a que las leyes provinciales sean modificadas.

Ejecución de las Penas en el Derecho Argentino

Visión General