Contralor

Contralor en Argentina

En América Latina, las democracias se han caracterizado por instituir sistemas presidenciales de gobierno, razón por la cual el control sobre el poder ejecutivo ha sido históricamente limitado, ya que los órganos de control muchas veces no se encuentran en igualdad de condiciones frente al poder ejecutivo. Aún así, todos los Estados cuentan con entidades especializadas para realizar el control externo, las cuales se denominan de forma general entidades fiscalizadoras superiores. En la región, existen dos tipos básicos de entidades fiscalizadoras superiores: los tribunales de cuentas, y las contralorías.

Concepto de Contralor (de Argentina)

Definición de contralor en el contexto del derecho administrativo público argentino: Masculino. Control de la legalidad y corrección de los gastos públicos.

Significado Alternativo de Contralor

Masculino. Funcionario encargado de examinar las cuentas y la legalidad de los gastos oficiales. (Según la definición sobre contralor proporcionada por una de las ediciones del Diccionario de la Real Academia Española). El diseño del proceso de planeamiento y la especificación de sus productos están estrechamente ligados a las necesidades del departamento de contralor. (B6: 11) Ingl.: comptroller. Contralor en francés: contrôleur.[1]

El Contralor de Argentina

La Auditoría General de la Nación (AGN), una institución equivalente a la Contraloría General de la República (en México o Colombia, pero también en otros países como Panamá o Paraguay), es el organismo que asiste técnicamente al Congreso de la Nación Argentina en el control del estado de las cuentas. Pero el verdadero protagonista es su personal, que encabeza el que es denominado en ocasiones como el controlor, aunque técnicamente es el presidente de la Auditoría General de la Nación, designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número de bancas en el Poder Legislativo Nacional. Los restantes 6 miembros del Colegio de Auditores Generales –2 por la mayoría y 1 por la minoría de ambas cámaras del Congreso– se eligen según lo estipulado por la Ley 24.156 de Entidades Financieras. La composición resultante hace que, cuando prevalecen las mayorías afines al Poder Ejecutivo, quede disminuida la efectividad de sus tareas de control.

La Reforma Constitucional de 1994 confirió a la AGN el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la actividad de la Administración Pública, centralizada y descentralizada, cualquiera que fuera su modalidad de organización. Estableció su intervención necesaria en el trámite de aprobación o rechazo de las Cuentas de Percepción e Inversión de los Fondos Públicos y confirió al Congreso la facultad de ampliar –pero no de reducir– el alcance de sus competencias.

Las atribuciones de la Auditoría General de la Nación respecto a la infraestructura y los servicios públicos están establecidas por la Ley 24.156. Controla las actividades desarrolladas por los entes de regulación de cada sector de servicio y de las empresas concesionarias en lo atinente al cumplimiento de las obligaciones contractuales. Estas atribuciones, o funciones, incluyen el control de los procesos de licitación y privatización de los servicios, las eventuales renegociaciones y las estatizaciones.

«La Comisión Parlamentaria le encomienda a la AGN realizar estudios, investigaciones y dictámenes especiales y le fija plazos para los mismos; le requiere información sobre las actividades realizadas, analiza los informes periódicos de cumplimiento del programa de trabajo aprobado, efectúa las observaciones e indica las modificaciones que estime conveniente introducir y analiza la memoria anual de la Auditoría. El hecho de que el plan anual de la auditoría quede supeditado a la propuesta de la comisión parlamentaria indica para muchos la falta de autonomía funcional requerida para el ejercicio del control público, pese a que la Constitución otorga un reconocimiento formal a la AGN» (Misas, 2006, p. 175).

La Auditoría General de la Nación es el único ente nacional argentino que, desde su creación en 1992, y probablemente en aras a una ejemplaridad en la transparencia, emite periódicamente informes críticos sobre el funcionamiento de los diversos organismos del Estado Nacional.

Desde la reforma Constitucional de 1994 el Congreso debe aprobar el Presupuesto Nacional y examinar su ejecución mediante la revisión de la Cuenta de Inversión, la cual debe contar con un dictamen previo de la AGN. Al respecto, el informe de gestión de la AGN indica lo siguiente:

«Este rol constitucional del Congreso no ha sido cumplido en forma acabada en todos los casos a lo largo de nuestra vida institucional. Hay largos periodos en que las cuentas de inversión no han sido tratadas por el Congreso y en otros se desconoce el resultado de dicho tratamiento al extremo de que resulta dificultoso reconstruir con precisión a lo largo de nuestra historia la suerte que ha corrido cada una de las Cuentas de Inversión. Lo cierto es que en 2002 el retraso en el examen de las cuentas de inversión de los años precedentes era considerable y la propia auditoría registraba también crecientes demoras en sus exámenes. Los esfuerzos de normalización de esta tarea por la AGN han sido mayúsculos y nos han permitido dar cumplimiento en término. En 2003 se aprobó la Cuenta de Inversión del año 1999, mientras que en 2011 trabajamos en la aprobación de la Cuenta de Inversión 2009. En ese sentido, cabe destacar el sostenido empeño de Oscar Lamberto, primero en el Congreso y luego en la AGN.»

El control a la Administración Pública en Argentina

La Ley 428 de 1870 estableció los primeros controles financieros a la administración, que buscaban establecer normas y procedimientos en materia presupuestal y contable. Esta Ley creó como órgano responsable del control administrativo de la hacienda del Estado a la Contaduría General de la Nación, sin realizar diferenciaciones importantes entre el control interno y el control externo (Sindicatura General de la Nación, 2003).

En 1956 se creó el Tribunal de Cuentas de la Nación como órgano de control externo de la hacienda pública, dotándolo de independencia para llevar a cabo su misión. Los miembros del Tribunal eran nombrados por el Poder Ejecutivo, por conducto del Ministerio de Hacienda. Por lo tanto, solo hasta 1956 se estableció un organismo con funciones jurisdiccionales de control externo, mientras que la Contaduría General continuó como encargada del control interno y del asesoramiento contable a las entidades públicas (Sindicatura General de la Nación, 2003).

Posteriormente, en 1974 se creó la Corporación de Empresas Nacionales mediante la Ley 20.558 con la finalidad de controlar las diversas actividades ejecutadas por las empresas y sociedades del Gobierno Nacional. Con esto, se buscaba contar con un sistema de control más integral y ágil que ayudara dentro de la gestión empresarial. En 1978, la Ley 21.801 reemplazó a la Corporación de Empresas Nacionales por la Sindicatura General de las Empresas Públicas (SiGeP), entidad creada como órgano descentralizado, con personería jurídica; una entidad encargada de controlar la gestión y la legalidad de los actos de las empresas (Sindicatura General de la Nación, 2003).

Al analizar los antecedentes de los sistemas de control de la Administración Pública en Argentina, Despouy, actual Auditor General de la Nación, sostiene que los controles establecidos en el ordenamiento jurídico eran insuficientes para promover un buen desempeño en el conjunto de la Administración Pública. En sus palabras, Despouy afirma:

Evaluando en perspectiva, el sistema de control previsto originariamente en la Constitución de 1853, basado en el control recíproco de poderes, resultó insuficiente para promover un buen desempeño en la administración estatal. Las nociones de gobernabilidad, buena gestión, administración correcta y equilibrada, eficacia estatal, adecuado manejo de las finanzas públicas, control efectivo del uso de fondos públicos y tantos otros aspectos, sumados a los requisitos de transparencia en la gestión gubernamental, acceso a la información pública, participación ciudadana, mostraban la necesidad de perfeccionar los sistemas tradicionales de control institucional y político. Esto apareció claramente reflejado en el espíritu de la reforma de 1994, que incorporó una serie de derechos, garantías e institutos que respondían a estos nuevos paradigmas (Despouy, 2012A, p. 9).

«En la década de los años noventa Argentina (al igual que el resto de países latinoamericanos) tuvo que implementar reformas al Estado para hacer frente a la crisis fiscal y al pago de la deuda. La Ley 24.156 de 1992 denominada »Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional» fue sancionada en el marco del proceso de reforma al Estado iniciado con la Ley 23.696, por la que se declaró en estado de emergencia la prestación de los servicios públicos (Sindicatura General de la Nación, 2003).»

Bajo la declaración de emergencia, la Ley 24.156 de 1992 estableció la conformación de los sistemas de control interno y control externo en Argentina, determinando que la responsabilidad por el control interno sería de la Sindicatura General de la Nación (SIGEN), organismo vinculado a la Presidencia de la República, y la responsabilidad por el control externo sería de la Auditoría General de la Nación (AGN), organismo vinculado al Congreso Nacional. Adicionalmente, la Ley estableció el régimen de responsabilidad de los funcionarios públicos, con la finalidad de garantizar la rendición de cuentas ante la sociedad.

Teniendo en cuenta que antes de esta Ley el control externo a la Administración Pública era realizado por el Tribunal de Cuentas de la Nación, podemos verificar que desde 1992 se realizó un cambio de modelo en la forma de realizar el control en la Administración Pública en Argentina, como analizaremos a continuación.

Marco constitucional y legal

En materia de control externo a la administración, la Reforma a la Constitución de 1994 otorgó a la Auditoria General de la Nación (AGN) el reconocimiento constitucional, ya que el artículo 85 instituyó la AGN como órgano de asistencia técnica del Congreso para la realización del control externo en Argentina, así:

Artículo 85. «El control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, será una atribución propia del Poder Legislativo.

El examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y situación general de la administración pública estarán sustentados en los dictámenes de la Auditoría General de la Nación.

Este organismo de asistencia técnica del Congreso, con autonomía funcional, se integrará del modo que establezca la ley que reglamenta su creación y funcionamiento, que deberá ser aprobada por mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara. El presidente del organismo será designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso.

Tendrá a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la actividad de la administración pública centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de organización, y las demás funciones que la ley le otorgue.

Intervendrá necesariamente en el trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos.»

Al analizar este artículo, podemos verificar que el control externo a la Administración Pública en Argentina es competencia del Congreso, y la AGN es creada como un organismo de asistencia técnica, con autonomía funcional. La AGN necesita para su correcto funcionamiento de ley reglamentaria que debe ser aprobada por mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara. La Constitución Nacional -CN- también establece que la AGN deberá ser presidida por un (1) presidente, quien deberá ser designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso.

Hasta la fecha, el Congreso no ha aprobado ninguna ley que reglamente la creación y el funcionamiento de la AGN, lo que puede deberse, en parte, al exigente requisito constitucional de aprobación por mayoría absoluta de cada Cámara. Por esta razón, la AGN continúa desarrollado sus actividades con base en la Ley 24.156 de 1992, lo que genera contradicciones importantes con la reforma constitucional de 1994. En principio, hemos identificado dos contradicciones fundamentales que afectan el debido desarrollo del control externo en Argentina.

La primera contradicción es que la AGN no cuenta con autonomía funcional frente al Congreso Nacional, conforme lo ordena la Constitución, pues bajo la actual normativa el Congreso es quien establece la estructura básica, normas de funcionamiento y distribución de funciones. La segunda contradicción importante tiene que ver con la dirección de la AGN, ya que la Ley 24.156 determina un colegio de siete auditores nombrados por el Congreso Nacional de mayoria oficialista, y la Reforma constitucional de 1994 determina que la AGN será presidida por un (1) presidente, quien deberá ser designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso.

Al respecto, el Presidente de la AGN, Leandro Despouy, en el informe de gestión sobre el control público en Argentina 2002-2012, considera que la Ley de Administración Financiera y la Constitución establecen órdenes normativos contradictorios, lo que genera numerosos conflictos en el desarrollo de las actividades del control externo. En el citado informe, Despouy afirma:

La debilidad más notoria que ofrece la arquitectura institucional de la AGN se sitúa esencialmente en la yuxtaposición de dos órdenes normativos que encarnan filosofías distintas y, en algunos casos, opuestas, de los órganos de control. La Ley de administración financiera, que significó un progreso considerable en materia presupuestaria, arrastró notorias deficiencias en el ámbito del control gubernamental, ya que cercenó aspectos esenciales que hacen a la autonomía e independencia de la AGN. Por el contrario, la CN además de conferir rango constitucional a la AGN, al presidente de la institución y al control externo del Estado le otorga la autonomía e independencia propias de una EFS. A diferencia de la Ley 24.156, la CN se aproximó más al principio de control por oposición cristalizado en la consigna »el que gana gobierna y el que pierde controla». Por ello, es que confiere la presidencia del organismo al partido de oposición con mayoría de representantes en el Congreso (Despouy, 2012B, p.27).

Para el Presidente de la AGN, la falta de reglamentación del texto constitucional ha sido la fuente principal de litigios y controversias públicas. En este contexto, las preguntas que surgen son: ¿Quién representa finalmente al organismo y es su autoridad máxima? ¿El presidente, que es la única figura constitucional o el Colegio de Auditores que se rige por la Ley 24.156 que regulaba anteriormente a la AGN y que tal como lo prueba la práctica, hace que los auditores nombrados por los bloques oficialistas de las dos cámaras sean mayoría? ¿Puede estar el control externo encargado de controlar la gestión del Estado que lleva a cabo el oficialismo, en manos de un organismo con predominio oficialista? (Despouy, 2012B, p.27).

Efectivamente, la ausencia de reglamentación del artículo 85 de la Constitución Nacional -CN- constituye una notoria falta del Congreso. Esta demora en la reglamentación del control externo ha posibilitado y abierto un debate que, en muchos casos, ha frenado la actividad de la AGN sobre todo con respecto a la aprobación de los informes en su versión original por parte del Colegio de Auditores. (…)

Relaciones con otras entidades fiscalizadoras locales

Argentina es una república federal, dividida en 23 provincias y un distrito Federal, que es la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Del análisis de las leyes e informes del AGN se desprende que el control externo en Argentina está desconcentrado en cada Estado de la Federación, sin que exista ninguna legislación que determine requisitos mínimos para ejercer el control externo en el nivel territorial.

Debido a que Argentina no cuenta con normas que unifiquen los diferentes conceptos, procedimientos o mecanismos para aplicar los controles externos o internos en las entidades públicas de las provincias, cada Estado cuenta con instrumentos legales propios y autónomos en materia de control, generando que el sistema de accountability sea bastante complejo y dificil de administrar como puede verificarse en el Manual elaborado por la Fundación Poder Ciudadano (2008).

Otro ejemplo son las Constituciones de la Provincia de Salta (artículo 169) y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (artículo 135) que establecen la Auditoría General como órgano encargado para ejercer el control externo posterior, excluyendo así la posibilidad del control preventivo. En contraste en 2006 y 2007, las constituciones de las Provincias de Tucumán (artículo 78) y la de Corrientes (artículo 133) instituyeron el Tribunal de Cuentas, determinando que el control por él ejercido es preventivo (Atchabahian, 2006).

En este orden de ideas, en Argentina coexisten dos modelos de entidades fiscalizadoras en el nivel federal y territorial: las auditorías generales y los tribunales de cuentas, además de diversos modelos de control (preventivo y posterior), sin que existan normas generales que regulen aspectos minimos sobre los controles aplicables o sobre las relaciones entre los organismos de control. Los vacíos y la falta de coherencia de los sistemas juridicos aplicables deben provocar diversos conflictos e interpretaciones opuestas entre los diversos responsables de la gestión pública en Argentina, en los varios niveles de gobierno.

Sistema de control interno

Con relación al sistema de control interno para el gobierno federal, la Ley 24.156 en el artículo 100 determina que el sistema está conformado por la SIGEN, órgano normativo de supervisión y coordinación, así como por las unidades de auditoría interna (UAI) que deben ser creadas en cada jurisdicción y que dependerán jerarquicamente de la autoridad superior de cada organismo, en coordinación técnica con la SIGEN. La Ley establece que la autoridad máxima de cada entidad es la responsable por la implementación de un adecuado sistema de control interno, el cual debe incluir elementos de control previo y posterior incorporados en los planes de la organización y en los reglamentos y manuales de procedimiento.

De esta forma, el correcto desempeño de la SIGEN depende directamente del desempeño de las UAI en cada entidad pública. La SIGEN, al ser un órgano de supervisión y coordinación entre las UAI, tiene la potestad de comprobar la existencia del sistema de control interno en las entidades y puede hacer recomendaciones, procurando la existencia de controles integrales, esto es, buscando controles que abarquen aspectos vinculados a la legalidad, el presupuesto, las finanzas, el patrimonio, la gestión, la evaluación de programas, proyectos y operaciones de las entidades públicas, con base en criterios de economía, eficiencia y eficacia.

De esta forma, la Ley busca la existencia de controles integrales, los cuales no se limitan al control de legalidad y al control financiero, como en épocas anteriores; también buscan realizar control a la gestión mediante la aplicación de los principios de economía, eficiencia y eficacia en la Administración Pública.

Aquí debemos resaltar que la SIGEN aprobó mediante Resolución 173 de 2014 las Normas Generales de Control Interno que determinan los componentes mínimos que debe tener un sistema de control interno en las entidades públicas del gobierno federal. Consideramos que la elaboración de normas generales para la efectiva implementación de sistemas de control interno es un importante paso para mejorar la transparencia y la rendición de cuentas de todas las entidades públicas en Argentina. Aún así, se deberá analizar en el futuro el grado de implementación del sistema de control interno en cada entidad.

Fuente: Parte seleccionada de un artículo de Diana Carolina Valencia y Vera Karam.

Recursos

Notas y Referencias

  1. Información sobre contralor basado en la obra de Postigo de Bedia, Ana María & Díaz de Martínez, Lucinda del Carmen. (2006). Diccionario de términos de la Administración Pública (Vol. 8). Buenos Aires, Argentina: Editorial Dunken.

Bibliografía

espouy, Leandro; La AGN y el control de los servicios públicos; revista Proyecto Energético Nº 86, mayo-julio 2009; pp. 10-13

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